前言

 

2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议，表决通过并公布了《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》（以下简称“《决定》”），其中包括修改《消防法》的11项内容，共涉及《消防法》的36个条款。根据《决定》规定，《消防法》的修改条款于《决定》公布之日起施行。本次《消防法》修改的11项内容，虽然属于简易修改，而且其中大部分条款规定的都是消防建审验收的内容，涉及公安的内容基本都是将“公安机关”替换为“应急管理部门”，保留后的内容大部分也未做改动，但实际上公安机关的职责以及与消防救援机构的关系发生了重大变化：一是消防机构脱离公安机关，消防工作的监督管理职责改由应急管理部门承担，消防救援机构负责实施。二是消防机构和派出所由原来的同样隶属于公安机关，变为分属两个行政机关，执法上由“内部分工”变为“相互独立、移交移送”。

 

一、《消防法》修改主要涉及国家两个方面重大改革事项

 

（一）落实中央关于进一步深化“放管服”改革“优化营商环境”推进行政审批服务有关精神，以立法确认消防建审、验收工作重大改革。消防部门不再负责消防建审、验收审批事项，调整为由住房和城乡建设部门统一负责审批，并赋予住建部门相应的行政处罚权。（修改内容的第一至十项，涉及《消防法》共11条规定）

 

（二）以立法确认消防机构、消防体制重大改革。继国务院“三定”明确应急管理部职责后，正式以国家法律的形式，剥离了公安机关原消防机构及相应职能，实现了机构、职能的法律切分。其中，明确了应急管理部门在消防工作中的主责地位，将“公安机关及其消防机构”修改为“应急管理部门及消防救援机构”、将“公安消防队”修改为“国家综合性消防救援队”。（修改内容的第十一项，涉及《消防法》共25条规定）

 

二、修改后的《消防法》涉及公安的条文内容

 

经梳理，修改后的《消防法》涉及公安机关的条文共有8条，其中2条与原文相比，在表述上做了修改，包括总则部分1条、罚则部分1条；6条原文表述未变，其中涉及公安派出所日常监督检查1条、大型活动许可1条、拘留处罚情形3条、依据《治处法》处罚情形1条。具体是：

 

第一，涉及公安机关消防宣传教育职责一条。即：在总则部分第六条第一至六款规定了人民政府，机关团体企业事业单位，应急管理部门及消防救援机构，教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构，新闻、广播、电视等有关单位，工会、共青团、妇联等团体的消防宣传教育责任后，该条的第七款，在规定村民委员会、居民委员会消防宣传教育职责时，规定了“村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关、应急管理等部门，加强消防宣传教育”。本条系原《消防法》的规定，本次除增加“应急管理”外，其他内容未修改。

 

第二，涉及大型群众性活动安全许可一条。即：第二十条规定“举办大型群众性活动，承办人应当依法向公安机关申请安全许可，制定灭火和应急疏散预案并组织演练，明确消防安全责任分工，确定消防安全管理人员，保持消防设施和消防器材配置齐全、完好有效，保证疏散通道、安全出口、疏散指示标志、应急照明和消防车通道符合消防技术标准和管理规定”。本条系原《消防法》的规定，本次未做修改。

 

第三，涉及派出所日常消防监督检查和消防宣传教育一条。即：第五十三条第一款规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”。本条系原《消防法》的规定，本次文字表述未做修改。

 

第四，涉及适用《治安管理处罚法》情形一条。即：第六十二条规定“有下列行为之一的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚：

 

（一）违反有关消防技术标准和管理规定生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品的；

 

（二）非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具的；

 

（三）谎报火警的；

 

（四）阻碍消防车、消防艇执行任务的；

 

（五）阻碍消防救援机构的工作人员依法执行职务的。 ”

 

本条系原《消防法》的规定，本次除第（五）项做出文字修改外，其他内容未修改。

 

第五，涉及拘留处罚情形的三条，分别是第六十三、六十四、六十八条。

 

即：第六十三条  违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留：

 

（一）违反消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险品场所的；

 

（二）违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的。

 

（本条系原《消防法》的规定，本次未做修改）

 

第六十四条  违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款：

 

（一）指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业的；

 

（二）过失引起火灾的；

 

（三）在火灾发生后阻拦报警，或者负有报告职责的人员不及时报警的；

 

（四）扰乱火灾现场秩序，或者拒不执行火灾现场指挥员指挥，影响灭火救援的；

 

（五）故意破坏或者伪造火灾现场的；

 

（六）擅自拆封或者使用被消防救援机构查封的场所、部位的。

 

（本条系原《消防法》的规定，本次除第（六）项做出文字修改外，其他内容未修改）

 

第六十八条  人员密集场所发生火灾，该场所的现场工作人员不履行组织、引导在场人员疏散的义务，情节严重，尚不构成犯罪的，处五日以上十日以下拘留。

 

（本条系原《消防法》的规定，本次未做修改）

 

第六，涉及公安处罚主体资格一条。即：第七十条第一款规定“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定”，删除了原规定的“其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定”。

 

三、公安机关消防职责的变化

 

本次《消防法》修改的11项内容，虽然属于简易修改，而且其中大部分条款规定的都是消防建审验收的内容，涉及公安的内容基本都是将“公安机关”替换为“应急管理部门”，保留后的内容大部分也未做改动，但实际上公安机关的职责以及与消防救援机构的关系发生了重大变化：

 

一是消防机构脱离公安机关，消防工作的监督管理职责改由应急管理部门承担，消防救援机构负责实施。

 

二是消防机构和派出所由原来的同样隶属于公安机关，变为分属两个行政机关，执法上由“内部分工”变为“相互独立、移交移送”。

 

修改后的《消防法》涉及公安机关职责如下：

 

第一，公安机关与其他行政机关一样，负有消防宣传教育的职责；与其他机关单位一样应当加强对本单位人员的消防宣传教育。

 

第二，公安派出所仍然可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，但是具体办法要由公安部作出规定。

 

第三，举办大型群众性活动，公安机关仍然要实施安全许可，大型活动承办人仍然要履行严格的消防安全责任。

 

第四，对五类违反治安管理的行为，依法处罚。主要是：

 

1.违反消防技术标准和管理规定，生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品的；

 

    2.非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具的；

 

    3.谎报火警的；

 

    4.阻碍消防车（艇）执行任务的；

 

5.阻碍消防救援机构的工作人员依法执行职务的。

 

第五，对《消防法》设定的需要给予拘留处罚的违法行为行使拘留处罚权。对此，修改后《消防法》虽然没有像原规定或者《环境保护法》、《食品安全法》一样对消防违法行为需要移送公安机关作拘留处罚的作出明确规定，但是依照《行政处罚法》第十六条关于“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”规定的精神，拘留处罚只能由公安机关作出决定。

 

四、还需要做好的工作

 

 

消防工作事关公共安全，事关人民群众生命财产安全，为确保过渡期乃至今后消防安全工作力度不减，标准不降，公安机关应当积极履行相应职责。《消防法》虽然作了简易修改，但无论对应急管理部门，还是公安机关而言，都是重大调整，还需要研究做好很多工作：

 

一是公安派出所日常消防监督检查职责需要重新明确，但过渡期仍需按现有规定履行日常监督检查职责。

 

消防机构改革前，派出所与消防机构同为公安机关的内设单位，原《消防法》此处规定的“可以”，实际上是赋予了公安机关一定的选择权，根据工作实际，决定是否由派出所协助消防机构进行日常监督检查，属于公安机关内部行政执法权的再分配，不存在法律障碍。但是，《消防法》修改后，公安与应急管理部门成为各自独立的行政机关，修改后的《消防法》规定的“可以”，对于公安机关来说不再是原来的“内部分工选择权”。因此，派出所日常消防监督检查的范围、派出所发现问题后如何处理、如何与应急管理部门进行移交衔接等问题，均需要公安部按照本法规定重新予以明确。

 

与此同时，按照《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》的精神，在公安部依法出台相关规定之前，公安派出所仍需按现有规定，在过渡期履行好消防监督检查职责，监督检查发现需要处罚的，移交消防救援机构办理。

 

二是需要对拘留案件的具体移交程序作出规定。

 

按照修订后的《消防法》第七十条第一款规定“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定”，实际上《消防法》仅第六十二条明确授权由公安机关对于五种情形依照《治安管理处罚法》的规定处罚。而第六十三条、第六十四条、第六十八条中关于拘留处罚的规定，按照前述第七十条第一款的字面意思理解，应当由消防救援机构决定。

 

但是，按照《行政处罚法》第十六条的规定精神，拘留权只能由公安机关行使。而前述第七十条第一款的规定又将处罚依据限定为《治安管理处罚法》，也就是说公安机关无权按照《消防法》的规定做出处罚决定。因此，下步如何办理《消防法》规定的拘留，需要国家有关部门予以明确。在过渡期，可以考虑采取行政机关间移交案件的方式由公安机关决定拘留。

 

三是理顺大型群众性活动的消防安全监管工作机制。

 

经了解，《消防法》修改前，由于消防和治安同样隶属公安机关，因此在大型活动审批以及后续监管中，治安和消防属于内部分工的协同与流转，治安部门统一受理后，由两个部门各自负责，同步开展。鉴于今后公安机关与应急管理部门，涉及两个行政机关之间协同配合，需由公安机关会同应急管理部门共同研究许可转递程序等问题。

 

四是做好办理刑事案件过程中公安机关与应急管理部门间的行刑衔接工作。

 

五是做好国家和地方相关法规、规章、规范性文件的清理修订工作。主要涉及消防监督检查，以及大型群众性活动、出租房屋等法规规章中涉及公安机关消防职责的内容。同时还应对由公安机关、公安消防机构印发的行政规范性文件进行清理，并按照有关工作要求，做好与应急管理部门的上述文件制度的移交，确保消防工作无缝衔接，力度不减。

 

 

来源：法制总队六支队

 

编辑：刘玉琦、胡宝誉

 

校对：贾金斐